美教授：吉林为何在亚洲经济一体化上落后
作者：See-Won Byun，旧金山州立大学国际关系学系助理教授
编译：钟飞腾，中国社科院亚太与全球战略研究院研究员
前些年，所谓“投资不过山海关”现象在国内引发热议，邻国的学者也很关注。2022年，旧金山州立大学国际关系学系助理教授See-Won Byun在国际知名刊物《太平洋评论》（Pacific Review）发表《中国内陆周边区域经济一体化：以吉林-东北亚为例》一文，深入分析了中国东北地区为何在亚洲经济一体化落后于其他地区。
所谓旁观者清，邻国学者这一“诊断”，有不少值得借鉴之处。这是国际问题研究推动国内发展的一项研究。国内学术界，地区经济研究和国际问题研究几乎是“聋子间的对话”，因此笔者编译了该文的相关部分，希望有助于推动东北亚研究更广泛的跨学科的对话。See-Won Byun对东北地区参与国际经济的研究充分利用了朝鲜半岛与该地区的广泛联系，对于我们正在进行中的国别区域学科建设颇有启发，并且也有助于我们思考东北地区下一步的发展。同时，该文的某些观点也值得商榷，一些资料的运用也不够深入，但能够被西方知名刊物接受，某种程度上代表了国际学术界对这类问题研究的水平，恰恰表明中国的东北亚研究需要加强国际传播，以正视听。
2017年，See-Won Byun从乔治华盛顿大学获得博士学位，博士论文为《中国周边的国内-国际联系：中国边疆地区的对外经济自由化（2000-2015）》，导师是该校知名中国问题专家沈大伟（David Shambaugh）。博士毕业后，曾在不少高校讲授中国政治、亚洲国际政治、亚洲政治经济学、国际政治经济学以及国内政治与国际关系等课程。
在做博士论文时，See-Won Byun曾在中国做过田野调查。与很多在美国任教的亚裔一样，See-Won Byun掌握多门语言，除了韩语和英语，还掌握中文、法语以及基础阿拉伯语。2002年从布朗大学获得经济学学士学位，硕士回到韩国延世大学学习地区研究，研究对象就是中国，在北京大学等中国高校学习中文。硕士阶段研究对象扩大到亚洲，研究方向进一步细化到国际发展。可以看出，See-Won Byun所受的训练，是美国典型的地区国别研究专家的成长经历。
按照旧金山州立大学国际关系学系官网的介绍，旧金山是美国西海岸最多样性、最具活力、国际化和进步的中心。1945年，50个国家在旧金山签署《联合国宪章》。1946年，由奥利夫·考威尔（Olive T. Cowell，1887-1984年）在该校建立国际关系学系，为美国第一个国际关系学系。
——编者按
自1978年以来，以中国为中心的经济一体化在亚洲崛起，在很大程度上是中国沿海省份成功的故事。20世纪90年代以来，中国进一步开放边境贸易、改善与邻国的关系以及多边发展倡议为内陆外围地区带来了新的经济机遇。鉴于中国和朝鲜劳动力、俄罗斯自然资源以及韩国和日本资本的显著互补性，东北部地区长期以来被视为中国下一个遵循出口导向型增长模式的地区。但即使在中国加入WTO并从2000年转向内陆开发之后，“东北振兴”计划也收效有限。尽管有地理优势、经济互补性和支持性政策举措，但中国东北地区与亚洲的经济接触为何落后？
基于2000年以来的吉林省与东北亚地区的案例，评估了亚洲经济一体化的中国次国家行为体的动态。在特定的结构和历史条件下，中央、地方和国际利益的相互作用产生了不同的省级对外交往轨迹。虽然中央设定的国家利益决定了威权统治下的政策选择，但政策结果最终是通过地方反馈效应和管理跨国交流的制度创新形成的。
吉林省参与地区一体化的案例表明，一体化过程反映了自上而下、自下而上、由内到外、由外到内的变革力量的动态互动。在吉林省，这些力量在很大程度上是负面的，原因是利益联盟薄弱，该地区的内部和外部结构限制，以及加强东北保守主义的社会主义历史遗产。
吉林参与东北亚跨国经济一体化的案例，揭示出中国开启市场化转型以来，中国与亚洲区域经济体之间的长期联系。吉林不仅将中国与朝鲜半岛和俄罗斯远东地区联系起来，还将东北省的辽宁省和黑龙江省联系起来。在计划经济时期，东北三个“老工业基地”占中国GDP的6%，占对外贸易的3%。从历史上看，吉林是这三个省中最贫穷的一个。从20世纪90年代起，吉林积极领导中国向东北亚的经济扩张。过去20年来，吉林对邻国的贸易开放度下降，反映了这种跨境合作失败以来的持续停滞趋势。
20世纪90年代初，在中国对俄罗斯和朝鲜开放的推动下，吉林和黑龙江的省级开放程度在内陆边境地区中最高。1994年，吉林省的出口依存度达到17.9%，甚至高于山东省（12.64%）和江苏省（13.35%）等沿海地区。尽管绝对贸易增长，但是吉林省外贸占全省GDP的比重从1994年的33%下降到2018年的9%。
21世纪第一个十年结束之际，东北专家指出，与邻国的经济合作收益有限，加剧了20世纪90年代出现的悲观情绪。在中国东北振兴运动进行了十多年后，2015年两会期间中国的国内辩论集中在一个“新东北现象”上，东北地区在全国经济增长中的排名中都在倒数五位后。
如何从学理上思考省级政府参与地区经济一体化
See-Won Byun认为，她的这项研究涉及对中国内陆边境发展的初步评估，丰富了当前对中国的国际关系研究，包括需要多层次分析方法的亚洲一体化的次国家行为体。它对国际关系和亚洲研究领域做出了两项新的贡献。
首先，传统的国际关系理论放大了中国作为一个单一国家影响国际系统性的原因和后果。特别是在2008年全球金融危机之后，中国与邻国的接触提高了外界对应对美国区域再平衡大战略的看法。正如中国的亚洲学者所言，“周边外交与大国外交密不可分”，而中国的邻国“在支持中国崛起成为大国的过程中，在战略上不可或缺”。但中国的亚洲战略不仅仅是在中央政府领导下地区实力和影响力扩展的结果，中国与亚洲的经济合作关系也关系到中国自身地区的长期发展。
其次，对中国地区的实证研究，传统上是基于1978年以来国家改革早期阶段的沿海和内陆比较，或者是相对成功的单个案例。See-Won Byun认为，通过追踪发展较晚的内陆边缘地区的变化和连续性，国际社会可以发现，经过四十年市场改革后，中国沿海地区成功故事之外的另一面。这对于理解中国的复杂性是有帮助的。
再次，国际关系中的一个中心问题是经济相互依存条件下国内和国际政治的相互作用。国内和国际分析水平的联系可以追溯到彼得·古勒维奇(Peter Gourevitch)1978年提出的“颠倒的第镜像”和戴维·莱克（David Lake）2009年提出的“开放经济政治模型”。See-Won Byun认为，她的这项研究通过强调国内和国际因素的复杂相互作用而非其相对重要性来扩展这些观点。对1978年以来中国全球经济一体化的描述，反映了对内部和外部力量之间关系的相应看法。实际上，中国参与全球经济过程中，始终存在着中央-地方-国际之间的三方博弈。
21世纪初以来吉林外贸和外商投资的下降
中国与邻国的经济交往进程表明，内陆开放的国内和国际力量之间的联系日益增强。20世纪90年代以来，改善外交关系和北京开放边境经济合作区为内陆地区创造了本地化的贸易和投资机会。在东北地区，联合国开发计划署领导的图们江地区发展计划于2005年更名为“大图们倡议”（GTI），这是吉林省自1991年以来与蒙古、朝鲜、俄罗斯和韩国合作的最早多边倡议。鉴于连接中国、俄罗斯和朝鲜的三边边境地区在冷战后的经济和地缘政治意义，中国是自GTI成立以来最积极的参与者。在西南部边境，20世纪90年代的多边发展举措同样提升了云南和新疆在中国与邻国经济一体化中的作用。
但是，这种跨境合作的力量并没有促进吉林经济开放的持续增长。以GDP在对外贸易中所占份额衡量，吉林省的贸易开放度在1994年达到33%的峰值后急剧下降。全省开放度从2003年的19%下降到2018年的9%，降幅超过一半，约为全国34%水平的四分之一。2018年，吉林的出口依存度下降至2%，而全国平均水平为18%。并且，与中国的总体情况不同，吉林在21世纪初以来出现了显著的贸易逆差，并在2008年后开始持续扩大。
2018年，吉林的进口额是其出口额的三倍。汽车和汽车零部件占全省进口的一半，而胶合板、药品和纺织品则占出口的主导地位。37%的省级进口来自德国，日本和俄罗斯分别占9%和5%，分别是吉林的第二大和第三大进口来源地。美国、韩国和日本是中国最大的三个贸易伙伴，分别占吉林出口额的10%、9%和8%。
2018-2019年，吉林的贸易总额下降了8%，只有189亿美元，其中46%来自外资企业的进出口。2018年吉林省吸引外资2.75亿美元，58%的外资所投资的行业集中在交通设备、制造业和石油天然气开采业。
2003年中国中央政府提出东北振兴计划之后的一段时间，对邻国的贸易依赖也有所下降。2005-2018年，东北亚在省级贸易中所占的份额从38%下降到18%，其速度比全国依赖性下降的速度快得多。尽管东北亚贸易传统上对吉林的作用要大于中国其他地区，但在2008年国际金融危机后，这一差异显著缩小。
以日本为例，吉林对邻国的依赖明显下降。2018年，日本仍占吉林与东北亚邻国贸易额的48%。东北亚在吉林对外贸易中的重要性不断下降，也反映了吉林与俄罗斯、韩国的贸易停滞；2008年，俄韩在省级贸易中所占的份额甚至低于朝鲜。2016年以来，吉林对朝鲜的贸易依存度也开始下降。与其他省份相比，吉林省对中国与东北亚邻国的贸易的贡献仍然微不足道。在国际金融危机后时期，吉林省的贡献持续下降不足1%。
总来看，尽管中国于2003年后制定了东北振兴计划，但吉林省的贸易开放度仍在下降，这加剧了自1994年以来吉林全省开放度的急剧下降。伴随着这一趋势，吉林对邻国贸易依存度的下降速度快于全国。吉林对中国东北亚贸易的贡献仍然有限，在2008年全球金融危机后进一步下降。过去二十年来，吉林地区经济参与的停滞可以追溯到中央、地方和国际利益在特定结构和历史条件下的动态互动。
珲春是一座近海城市，沿图们江而下15公里便可进入日本海。她是联合国开发计划署（UNDP）倡导的图们江地区国际合作开发核心区；是中国国家战略《中国图们江区域合作开发规划纲要》确定的对外开放窗口。来源新浪吉林
21世纪前二十年吉林和东北亚邻国的经济一体化进程
自20世纪90年代以来，吉林与邻国的经济交往首先可以被纳入“大图们倡议”合作的框架，最初以吉林的延边朝鲜族自治州、俄罗斯远东地区的滨海边疆区和朝鲜的罗先地区为中心。尽管边境地区拥有丰富的资源和战略位置，但到20世纪末，“大图们倡议”被普遍认为是失败的。日本选择退出这一倡议，是因为在概念化方面存在分歧。2009年，朝鲜因核武开发退出这一倡议。面对国际层面的这种挑战，“大图们倡议”在中央和地方层面推动了边境中国一侧的改革。
自1991年成立以来，推动图们江跨境发展和东北亚邻国更广泛一体化的“大图们倡议”获得了中央政策的支持。中央优惠待遇有利于延边的港口城市珲春，珲春于1992年被列为中国首批经济特区。2000年，国务院批准了珲春出口加工区，重点发展纺织、食品加工和电子等行业，以适应周边市场。2003年，中国政府提出的“振兴东北和其他老工业基地”计划表明，中央支持吉林的对外导向，将图们合作确定为东北增长的驱动力。该计划旨在促进工业多样化、国有企业改革和私营部门发展，并减轻自20世纪90年代以来重组造成的社会成本。2005年起，温家宝总理领导了代表28个国务院机关的东北发展领导小组。
东北振兴计划体现了吉林对汽车、能源和农业等重点产业开放的中央政策。它被纳入“十一五”规划（2006-2010年），规定了发展非国有经济、高科技和资源产业的措施。在2008年国际金融危机之后的一段时间里，国务院发布了中国东北地区向东北亚开放的长期计划（2012-2020年）以及加强和俄罗斯和东西伯利亚（2009-2018年和2018-2024年）合作的规划，并在吉林、辽宁的边境地区与朝鲜建立了联合开发区。在吉林，国务院批准了中国以长春-吉林-图们地区为中心的图们合作计划（2009-2020年）。2012年，珲春建立了一个国家间合作试验区，将该地区发展成为出口导向的制造业基地和物流中心。
习近平主席于 2013提出年的“一带一路”倡议，计划通过基础设施项目和贸易、投资、能源合作，将东北地区和周边地区的发展战略联系在一起。但东北地区的增长率很快降至中国各省的最低水平，导致中央政府发布了新的东北振兴战略。国家发改委主导的实施计划（2016-2018年）预计，基础设施项目的总投资为1950亿人民币。与2003年的计划相比，新计划强调通过地方经济伙伴关系，让吉林与浙江、长春与天津结成伙伴关系，以加强沿海地区对东北改革的参与。2018年和2020年，习近平主席的东北之行，大致表明了内部战略的高度优先化，重点是促进商业环境、国内创新和新兴产业，以及与沿海京津冀地区和长江经济带的协调发展。
（2）地方的利益
2003年的振兴计划为推进吉林省的对外经济利益提供了一个重大机遇，重新燃起了东北崛起成为继沿海地区之后中国下一个增长引擎的期望。根据该计划，吉林的对外战略包括对外国投资的优惠政策、吸引私人和外国资本进行国有企业重组的措施，以及支持外资企业的放松管制改革。相应的，延边州政府从2006年起采取积极措施促进边境发展，重组交通、电信和金融部门，以促进东北地区的区域内合作。2007年党的十七大上，中央承诺进一步开放边境地区，这推动了当地对在图们江地区实施外向型发展计划的要求。
对于中国东北地区的领导人来说，2008年后的时期标志着自1992年建立开放边境城市以来，中国边境开放的第二阶段。2008年，吉林省商务厅宣布了一项新的“开放计划”，以扩大与东北亚邻国的贸易和经济合作。吉林的经济战略很快以发展国务院批准的长吉图地区为中心，以推进吉林与东北各省对口地区和边境国家的一体化。2009-2020年长吉图计划覆盖了吉林省三分之一的人口和一半的经济产出，旨在加强产业结构调整和基础设施发展、地方监测以及国内和国家间协调机制。这些措施补充了“大图们倡议”更广泛的区域计划以及与俄远东地区和朝鲜在基础设施、能源和旅游业方面的双边项目。“一带一路”倡议提高了当地对加快昌吉图发展的期望，提出了在东北亚建立以吉林为中心的自由贸易区的建议，以促进吉林参与该倡议。
在经历了亚洲金融危机的挫折后，21世纪初，“大图们倡议”的合作主要集中在制度改革上，以便维持该计划。自1995年以来，“大图们倡议”的决策一直由副部长级咨询委员会领导，商务部担任中国的协调人。“大图们倡议”的2006-2015年计划反映了三大变化。第一，成员国承担了全部的责任，联合国开发计划署继续发挥促进作用。通过增加国家工作组的参与和精简“大图们倡议”秘书处的运作，“大图们倡议”的制定和实施更加依赖于国家举措。与“大图们倡议”的初始阶段相比，中国成为基础设施发展所需投资的增长来源。
第二，合作的地理范围扩大到包括中国东北三省和内蒙古、蒙古国东部和韩国东部。对吉林来说，范围扩大意味着来自省级同行的更多竞争。
第三，更加强调让私营部门参与。正如地方当局在2005年指出的那样，吉林在新的“大图们倡议”框架下的对外战略越来越依赖中央政府的长期支持、与边境各地的地方对口部门的协调以及私营部门的参与。
尽管到21世纪第一个十年的中期，吉林的作用有所减弱，但它通过2002年开始的、由联合国开发计划署和商务部合作举办的吉林东北亚投资和贸易博览会，继续推动区域参与。“大图们倡议”的《2017-2020年行动计划》强调了基础交通基础设施的发展、跨境交流的体制机制以及与日本、朝鲜和其他国际机构的主要外部参与者的伙伴关系。
在“大图们倡议”多边合作进展有限的情况下，中国的对外战略转向了双边接触。俄罗斯的东西伯利亚和远东社会经济发展计划，朝鲜的罗先经济特区，与中国的东北发展计划形成了互补。自1992年成立以来，罗先经济特区一直以中国深圳为典范，致力于市场改革，最终作为连接中国东北内陆和太平洋的运输走廊。尽管存在地缘政治限制和国际制裁，但朝鲜在过去十年的改革促进了与俄罗斯和中国的基础设施建设，符合吉林2009年的长吉图计划。
2018年，习近平主席和朝鲜最高领导人金正恩会晤后，有助于推动朝鲜更多地参与地区一体化。不过，尽管地方和非国家行为者在中国与朝鲜的经济接触中发挥越来越大的作用，但像罗先经济特区这样的边境项目，得到平壤和外部行为者的支持是很有限的。
在吉林与俄罗斯接壤的边境，北京与莫斯科于2004年签署的一项协议正式结束了长达数十年的领土争端。中国政府制定的2009-2018年中国东北地区的一体化计划，支持俄罗斯远东地区的开发，概述了交通基础设施、投资、边境管理和人道主义合作方面的项目。自2014年以来，“一带一路”倡议和欧亚经济联盟（EAEU）加强了这种高层支持。2013年，普京总统将西伯利亚和远东地区的发展确定为俄罗斯“整个21世纪的国家优先事项”。
地区参与跨境经济一体化中的中央-地方-国际动力
自参与“大图们倡议”合作以来，吉林地区经济参与的力量成倍增加，2003年中央推动东北振兴，2009年内陆边境开放的新举措，进一步加强了这一力量。与1991年的“大图们倡议”一样，吉林2009年出台的长吉图项目，寻求扩大与朝鲜、俄罗斯和蒙古国在资源开发方面的合作，并引进韩国和日本的先进技术。但当地官员提出了与20世纪90年代同样的担忧，即吉林作为一个前沿地区和工业锈带，其对外战略受到不少挑战。考虑到吉林与中央和外国对口部门的分散协调、内部和外部结构约束以及社会主义历史遗留问题，政策反馈和制度变革的动态在很大程度上是负面的。
在计划经济时代，东北地区是中国工业的引擎，但是自改革开始以来，东北地区面临着两个内部障碍：一是该地区的经济结构以重工业和国有部门为主，二是本地政治保守，思想过时，市场竞争准备有限。
2018年，重工业占吉林工业收入的80%以上，其中一半以上来自汽车制造业。国有部门是吉林在计划经济体制下取得成功的源泉，也是中国实施市场转型后陷入停滞的根源。2001年，国有企业占吉林全省GDP的86%，在东北地区属于最高份额，这意味着重组成本是沿海地区的三倍。这些制约因素削弱了吉林省地方执行国家改革任务的主动性，自20世纪90年代以来，地方重组和管理透明度一直是吉林省最大的优先事项。2003年的振兴计划面临着产业结构调整、市场竞争和对外开放之间缺乏协调的问题。2009年长吉图计划实施八年后，吉林省发展和改革委员会承认，该计划的实施在实践中仍然有限。
尽管2003年的计划引入了自下而上的市场机制，但在扩大对外经济联系方面成效有限。20世纪90年代吉林的经济结构调整促进了国内私营部门的崛起，同时也使外资企业边缘化。但私营部门缺乏有效的手段来组织和促进其利益，从而使糟糕的商业环境长期存在。市场导向的改革进一步取决于东北政治文化的变化。东北保守主义植根于依赖国有部门的深厚传统，社会成本高昂，削弱了地方实施改革的动力。发展非国有部门的努力面临着源于中央计划的“强占和懒惰”的传统文化的阻力。在2015年全国“两会”之前，吉林省委书记巴音朝鲁指出，公众监督不力和地方政策“不作为”是主要担忧，他承认，尽管开展了创新活动，但技术投资并没有转化为实际生产力。正如吉林省以为主管博览事务的主要负责人2015年所说，“我们谈论创新，但不知道该做什么”。
在这样的内部制约下，吉林面临着来自邻近省份的自下而上的巨大阻力和竞争。尽管2003年吉林登记的城镇失业率达到了4.3%的峰值，但非官方消息来源指出，实际数字是其三倍多。2008年国际金融危机后，中国经济增长放缓，中国政府大力进行国营部门改革，钢铁和煤炭行业衰退，东北地区又出现了乱象。在中国东北地区，2005年“大图们倡议”合作范围的扩大加剧了与邻国建立经济伙伴关系的省际竞争。2003年振兴计划下的中央优惠政策，在很大程度上更有利于邻近的辽宁省，以促进与中国沿海渤海地区的一体化。
同时，俄罗斯远东地区也出现了反华情绪。当地的不满集中在中国的自然资源开发、违反当地规则以及雇佣中国工人作为投资的先决条件等。俄罗斯媒体的报道，进一步加强了民众对中国移民的强烈反对，甚至普京总统在2000年也警告说，再过几十年，俄罗斯人就会说汉语、日语和韩语。但在随后的二十年中，中国对俄罗斯远东地区的兴趣实际上仍然有限。2017年，中国在俄罗斯的1.4亿美元外国直接投资中，只有2%在远东地区。而且，主要也是面向欧洲市场，俄罗斯与亚洲的贸易从2014年开始总体停滞。尽管中俄领导人发出倡议促进合作的经济激励，但俄罗斯远东地区不利的市场条件和国内工资的提高，使其对中国贸易商和工人吸引力并不大。与具有政治影响力的俄罗斯企业结盟的中国国有企业已成为主要赢家，与利润更高的自然资源行业，从事农业和制造业的小型私营企业被边缘化。
（2）制度变革的“由内而外”“由外而内”的进程
尽管存在弱点，但“大图们倡议”促进了中国的东北亚一体化。由于“大图们倡议”未能获得持续外部的政治支持和资金，促使中国推动自己的跨境发展计划，最引人注目的是2009年以来的图们合作计划。但是，制度性壁垒继续阻碍东北边境的贸易和投资，对各自政策和做法的理解不足，仍然是当地企业的一个长期问题。降低软壁垒成为2011年成立的“大图们倡议”贸易便利化委员会的一个优先目标。为支持经济一体化合作进程向东北亚地区各国主导的过渡，“大图们倡议”自2011年以来取得了若干机制性进展，包括成立了地方合作委员会，促进地方和中央地方政策协调。
但是，根据“大图们倡议”一些官员的说法，自上世纪90年代的跨境合作模式以来，东北地区基本保持不变，因为多数合作只是追求快速获得利润，而非可持续发展。对中国投资者而言，联合开发项目的主要制约因素是俄罗斯滨海边疆区和朝鲜均缺乏相应的市场改革。
中国东北部通往海上贸易航线的两个备选方案是朝鲜的罗先港和俄罗斯的扎鲁比诺港，这将支持中国以远低于内陆铁路运输的成本将煤炭运往沿海地区的计划。尽管平壤的支持摇摆不定，但中国对罗先很有兴趣，从21世纪初开始推动了吉林对罗先地区的基础设施投资。随着朝鲜无核化的“六方会谈”的结束，以及2007年经济和能源合作工作组的破裂，“大图们倡议”合作陷入僵局。
尽管地缘政治环境阻碍了此类多边举措，但中国与朝鲜的双边接触产生了相应的制度发展。2009年，由中国商务部长陈德铭和朝鲜主要改革派张成泽领导的联合经济规划委员会成立，标志着高层对跨境经济区的支持。从2010年起，中国开始试验将煤炭从珲春经罗先运往上海。2011年，珲春官员宣布了增加从朝鲜和俄罗斯进口煤炭的计划，声称由于航运的改善，珲春的对外贸易额在前三年翻了两番。2012年，罗先经济特区成立了一个包括吉林官员在内的联合管理委员会，国家电网公司、水泥和煤炭生产商吉林亚泰集团和中国铁路建设集团等中国企业在该委员会签订了投资协议。据报道，2012年，中国在罗先港租赁了为期50年的土地承包合同，用于建设吉林亚泰集团开发的工业园区，这引发了人们对中国在朝鲜日益增长的经济影响力的猜测。
不过，朝鲜仍有很强的不确定性。2013年，张成泽被处决，很快降低了对朝鲜改革的期望。尽管2018年中朝首脑会议重申了对经济合作的承诺，但跨境倡议面临着自20世纪90年代以来持续存在的内部制约因素，包括朝鲜的监管壁垒和薄弱的市场机制。
官僚机构的效率低下同样困扰着中俄边境的交易，到2000年代中期，中国企业进入俄罗斯远东地区的自然资源和农业部门仍不是很方便。2008年的联合项目推动了高水平的制度创新，东北发展被提升为国家举措，包括商务部与俄罗斯远东发展部之间的新合作机制。但2009-2018年跨境融合计划从一开始就存在缺陷，其特点是项目不连贯，资金和地方实施机制有限。2018-2024年的新计划以俄罗斯滨海边疆区为目标，收回未完成的项目，缩小其地理范围，通过能源和基础设施合作将“一带一路”与欧亚经济联盟联系起来。俄远东地区传统上对作为原材料基地向中国全面开放持谨慎态度，俄罗斯与中国日益不对称的经济伙伴关系强化了更广泛的担忧。
理解“东北现象”需要更广阔的国际和国内视野
中国内陆的边缘地区与亚洲邻国的经济联系凸显了全球一体化的长期国内国际动态。一方面，它反映了自上而下和自下而上的政策反馈过程的相互作用，这些过程与国内决策权的分散和重新集中有关。另一方面，它说明了促进跨境经济一体化的体制发展过程中内外力量的相互作用。中央政府的政策方向，既决定也受到地方和国际力量的反应，并产生不同的省级变化轨迹。
改革开放以来，中国内陆的边缘地区还体现了中国政治经济的两个持久特征：党和中央在国界内外的核心优先事项，以及沿海地区作为经济全球化的主要受益者和推动者的主导地位。尽管中国区域经济的自由化取决于中央政策的选择，但中国政府可能会越来越受到自身力量的制约。中国对世界经济的开放不仅受到来自内部和中央的力量的引导，也受到来自外部和地方的回应的压力。
吉林参与东北亚地区经济一体化的案例表明了区域经济一体化的多层次力量。尽管从2003年起，中央政府推动振兴中国东北工业锈带，但国内和国际利益的不一致、该地区的结构性限制以及历史遗留问题阻碍了吉林与邻国的接触。东北缺乏地方主动性，限制了拥有中国沿海开放所具有的创新动力，而市场化改革的成本则进一步产生了巨大的社会阻力。促进跨界融合的体制发展没有转化为中央、地方和外部行为者之间的政策协调。事实上，这些挑战过去存在于“大图们倡议”中，如今该倡议仍面临着东北亚经济一体化进程中不同的利益和战略的约束。
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